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关于破解深度贫困问题的思考
商洛深度贫困地区脱贫攻坚路径探析
领导干部网 日期:2019/5/5 14:33:56 来源:
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罗存成 聂学祥 李 峰

       习近平总书记强调:脱贫攻坚是一场硬仗,深度贫困地区脱贫攻坚更是这场硬仗中的硬仗。商洛是典型的集中连片深度贫困地区,面对艰巨的扶贫任务,面对紧迫的脱贫时限,如何攻坚拔寨、啃下硬骨头,是一个时不我待的重大课题。近期,围绕破解深度贫困问题,我们到部分深度贫困县区开展了调研,形成了一些粗浅的思考。
一、深度贫困现状   
       自2015年底脱贫攻坚战全面打响以来,商洛立足贫困市情,认真贯彻落实中省脱贫攻坚工作决策部署,紧扣“五个扎实”“六个精准”和“八个一批”要求,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,综合采取产业支撑、移民搬迁、金融支持、教育就业、兜底保障、社会帮扶等脱贫行动,大力推行龙头企业带动、专业合作社带动、产业大户带动、创新金融扶贫的“三带一创”产业精准扶贫、“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建引领等脱贫攻坚新模式,以最大精力、最多财力、最实措施,强力推进精准扶贫、精准脱贫,2016-2018年共使36.34万贫困人口稳定脱贫,442个贫困村退出,贫困发生率由2015年底的25.34%下降到2018年底的8.48%,脱贫攻坚取得了阶段性成效。但受自然、经济、社会、历史等诸多因素的影响,商洛贫困问题仍然十分突出,决胜全面小康的形势依然严峻,深入推进脱贫攻坚的任务依然艰巨而繁重。
       (一)贫困面广,深度贫困占比大。全市1区6县均为革命老区县、国家扶贫开发工作重点县和秦巴山片区县,其中丹凤、商南、山阳、镇安、柞水5个县为深度贫困县,占全省深度贫困县的近一半,占全国深度贫困县的1.5%;全市1281个行政村(社区)中未退出贫困村还有259个,占比20%,其中深度贫困村145个,占全市未退出贫困村的56%。
      (二)贫困人口多,贫困发生率高。截止2018年底,全市仍有建档立卡贫困人口4.89万户12.54万人,分别占全国、全省贫困人口的0.6%和15.9%。其中5个深度贫困县贫困人口为8.49万人,占全市贫困人口的67.7%。全市贫困发生率为8.48%,分别高出全国、全省6.5个和5.3个百分点。5个深度贫困县贫困发生率为9.5%,其中丹凤县、山阳县、柞水县均高于10%,最高的山阳县贫困发生率达17.8%。
         (三)贫困程度深,脱贫难度大。2018年,全市财政总收入41.98亿元,财政一般预算支出242.95亿元,二者相差200.97亿元,是典型的“吃饭财政”;全市人均国内生产总值3.46万元,分别只有全国、全省平均水平的58%和60%;人均公共预算收入917元,分别只有全国、全省平均水平的7%和18%;农民常住居民人均可支配收入9112元,分别占全国、全省的62%和81%,年增幅虽然超过全国、全省2.9个和0.3个百分点,但绝对数额分别相差5505元和2101元,较2015年分别增加1073元和1815元。现有贫困区域自然条件恶劣,基础设施落后,公共服务欠缺,产业发展滞后,集体经济薄弱,脱贫内生动力不足,是多年扶贫工作剩下的最难啃的“硬骨头”。
        二、深度贫困成因分析
       推进深度贫困地区脱贫攻坚,关键要找准导致深度贫困的原因。通过调查分析,商洛深度贫困的成因主要在四个方面:
        (一)贫困群众生存发展条件差。商洛属“八山一水一分田”的土石山区,山大沟深,土地贫瘠,生态环境脆弱,是暴雨、山洪、干旱、滑坡、泥石流等自然灾害的易发、多发区,有30多万人长期面临自然灾害的威胁,“十年九灾”使脱贫和巩固脱贫成果存在较大的不确定性。加之商洛属于秦岭山地生态功能区和南水北调中线重要水源涵养区,肩负着“一江清水供京津”的政治责任,在全国和全省主体功能区规划中,洛南、商南、山阳、镇安、柞水5县为国家和省级限制开发生态区,经济发展与资源开发、环境保护矛盾突出。
        (二)基础设施和公共服务建设滞后。经过多年努力,容易脱贫的区域和人口已陆续脱贫,现有贫困村和贫困人口多分布在秦岭、蟒岭、流岭、鹘岭、新开岭、郧岭等高寒边远山区,交通、水利、电力、通讯等基础设施建设历史欠账多、建设成本高,教育师资力量、基层卫生服务能力、文化、体育公共设施明显不足,基础设施和基本公共服务主要领域指标与全国平均水平差距较大。
        (三)产业发展基础薄弱。农业生产多为一家一户碎片化分散经营的传统种养模式,组织化、集约化、市场化程度低,缺少拳头产品和优质产品。贫困群众产业发展规模小、类别杂、同质化现象较为普遍,到户项目多为养猪、养鸡、养羊等短期、零散、传统产业,科技含量和附加值低,加之技术服务、涉农保险滞后,在面对灾害、疫病、价格波动时,群众无力招架,难以实现稳定持续增收。大部分贫困村为集体经济空壳村,资源匮乏,土地瘠薄,地块分散,产业发展空间约束性大。农业经营主体大多数是小微企业和农民专业合作社,经营规模小、管理水平低、产业链条短、市场竞争力弱、辐射带动性不强。
        (四)致贫因素叠加交织。全市剩余4.89万贫困户中,低保五保户占比62%,因病因残致贫户占比56%,缺劳力、缺技术、缺资金户占比31%。多数贫困家庭原始积累少,劳动力素质低,且多伴有智障、残疾、重大疾病,致贫因素叠加,依赖观望心态、“等、靠、要”思想普遍存在。贫困村普遍存在农村青壮年劳力外出务工,常住人口主要是留守的妇女儿童、孤寡老人、病残人员等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及文化程度低、自我发展能力弱的贫困群众。部分已脱贫人口应对外部冲击能力差,极易因病、因学、因灾返贫,全市返贫率常年在5%左右,不少贫困家庭难以摆脱“脱贫—返贫—再脱贫—再返贫”的怪圈。贫困问题呈现出区域性、综合性、复杂性的特征,减贫难度呈边际递增趋势。
        

       三、破解深度贫困的对策措施
        深度贫困地区脱贫攻坚,面对的是贫中之贫、困中之困,商洛要确保如期攻克深度贫困这一堡垒,必须以习近平总书记扶贫重要论述为指引,以更明晰的思路、更集中的支持、更有效的举措,凝神聚力做好各项工作。
        (一)在攻坚方向上必须精准把握。破解深度贫困问题,必须牢牢把握脱贫攻坚的正确方向,否则就会偏离方向,事倍功半。一是严格脱贫标准。遵循“577”要求,按照“保底线、保基本”的原则,落实政策、策划项目、筹措资金,既不降低标准、更不吊高胃口,不做超越发展阶段的事,防止陷入“福利陷阱”、造成“悬崖效应”,留下工作隐患和债务风险。二是掌控时间节点。按照中央确定的“2019年脱贫退出全面完成,2020年巩固成效、防止返贫”时限要求,制定路线图,列出时间表,积小胜为大胜,步步为营,压茬推进,既要防止为了早摘帽而冒进,搞低标准、突击式脱贫,犯“急躁症”,又要防止因为时间后移而懈怠,把急需干、能干成的事往后拖,犯“拖延病”。三是聚焦整县推进。立足于县整体脱贫摘帽,客观分析贫困现状,统筹补齐基础设施、公共服务、产业发展的短板,着力解决贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户“两个不平衡”,着力防止“福利陷阱”“悬崖效应”“两个误区”,以群众满意度和获得感为根本,做到一体谋划、各有侧重、均衡推进,确保把扶贫政策覆盖到每个贫困区域、每个贫困群众,坚决防止为了搞形象、出政绩,集中资源“垒大户”“堆盆景”。四是坚持统揽思维。坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,以脱贫攻坚为追赶超越的最大机遇,自觉树立“以区域发展带动脱贫攻坚,以脱贫攻坚促进区域发展”的理念,切实把脱贫攻坚同加快区域经济社会发展、推进“三农”工作、实施乡村振兴战略紧密融合起来,一切工作都要围绕脱贫攻坚来开展,坚决纠正政治站位不高,把脱贫攻坚与整体工作人为割裂、相互对立、就脱贫抓脱贫的错误现象。
        (二)在推进措施上必须突出重点。破解深度贫困问题,必须紧扣“三个新增”“六个聚焦”要求,针对致贫原因,坚持问题导向,突出抓好五项重点工作:一是补齐基础设施和公共服务短板。按照基础公共服务主要领域指标接近全国平均水平的要求,对照贫困县摘帽、贫困村退出条件,按照保基本和缺啥补啥的原则,把新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区,全面做好水、电、路、讯、网和教育、基层卫生服务等基础设施规划、建设、实施等工作,彻底打通“最后一公里”。二是着力提升产业就业成效。立足深度贫困地区资源禀赋,围绕“有劳动能力的贫困家庭长短产业、稳定就业全覆盖”“贫困村资产收益扶贫全覆盖”,全面深化“三带一创”产业精准扶贫模式,加快推进“三变改革”,积极采取公益岗位安置、能人创业带动、组织劳务输出等渠道促进贫困劳动力就地就近就业,着力帮助贫困村、贫困户找准致富门路、摆脱发展困境、建立稳定增收来源。三是加快推进住房安全保障。把解决“一方水土养不活一方人”的问题作为搬迁重点,立足深度贫困村基本情况,加快实施偏远高寒、交通、安全饮水难解决的山区整村整组搬迁,对符合条件的易地扶贫搬迁对象“应搬尽搬”;对贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭现有住房为C、D级的,全面实施危房改造,确保不落一户、应改尽改。四是织密织牢政策保障体系。在教育扶贫方面,全面落实贫困家庭学生资助政策,加强职业教育和实用技能培训,坚决阻断贫困的代际传递;在健康扶贫方面,坚持精准施治减存量与预防控制减增量并重,加快完善新农合报销、大病保险、医疗救助、政府兜底“四重”保障制度,积极推行贫困人口慢病签约服务和救治,彻底解决因病致贫返贫问题;在兜底保障方面,加强农村低保五保制度与扶贫开发政策的有效衔接,全面落实农村低保贫困户和特困人员救助供养、分类施保和渐退帮扶政策,切实做到“应保尽保”“应养尽养”。五是不断激发脱贫内生动力。坚持扶贫与扶智、扶志相结合,大力实施“四扶(扶志、扶智、扶技、扶德)”“五风(普及学风、大兴业风、传承家风、重塑民风、弘扬村风)”“六化(宣讲教化、诚信显化、爱心感化、制度固化、环境美化、司法转化)精神文化脱贫行动,全面提升群众自主脱贫精气神;通过推行“一约四会红十条”、巡回宣讲、送戏下乡等方式,弘扬中华民族勤劳致富、孝亲敬老等传统美德和社会主义核心价值观,进一步唱响“话扶贫、谢党恩”商洛品牌;创新扶贫励志引导,积极推行以奖代补、评选星级文明户、设立诚信红黑榜、建立爱心超市等模式,大张旗鼓地开展脱贫先进村、脱贫光荣户评选表彰活动,树立勤劳致富、脱贫光荣的鲜明导向,加快补齐“精神短板”。
       (三)在工作力量上必须注重统筹。破解深度贫困问题,必须统筹各方力量,集中优势兵力攻克贫困堡垒。一是多渠道加大资金投入。足额落实本级财政投入,建立县级财政专项扶贫资金投入增长机制;统筹整合专项扶贫资金、涉农整合资金、平台融资、国企投资等各类资金,加快完善金融扶贫政策,推广金融扶贫“卢氏模式”,切实从财政补助、信贷投放上与贫困村、贫困户、新型农业经营主体精准对接,加快实现“三变”改革、资产收益扶贫、互助资金贫困村全覆盖、扶贫贴息贷款应贷尽贷,有效建立与脱贫攻坚任务相适应的资金投入体系。二是强化社会力量帮扶。按照向脱贫靠、向贫困户靠、向深度贫困村靠“三靠”原则,深化宁商扶贫协作,积极扩大合作领域、拓展合作空间,争取更多更大支持;主动跟进国资委系统、高校系统、卫生系统“三大帮扶体系”和公益中行、万企帮万村等项目落实,加强协调服务,进一步提升帮扶工作成效。三是发挥“互联网+”扶贫作用。做好“中国社会扶贫网”上线推广工作,以打造“社会扶贫的新平台”“社会动员的新抓手”“社情民意的新窗口”“脱贫攻坚的新品牌”为目标,构建连接贫困户脱贫致富多元化需求和社会爱心资源扶持的网络平台,将“互联网+”社会扶贫工作打造成脱贫攻坚的新品牌、新亮点。
        (四)在组织领导上必须不断加强。破解深度贫困问题,必须强化组织领导,确保把各项任务抓实抓细抓到位。一是压实各方责任。全面落实市县党委、政府的主抓责任、行业部门的主推责任、驻村工作队的主帮责任和村级组织的主体责任,形成条块结合、纵横衔接的目标责任体系,确保人员到位、责任到位、工作到位、效果到位。二是建强基层组织。坚持党建领航脱贫攻坚,强化“四支队伍”建设,精心组织村“两委”换届,选优配强村级领导班子,加强驻村工作队和第一书记选派管理,保持基层扶贫队伍稳定,筑牢脱贫攻坚基础。三是弘扬务实作风。以推进“两学一做”学习教育常态化制度化为抓手,积极开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,按照“懂扶贫、会帮扶、作风硬”的要求,持之以恒加强作风建设,引导各级党组织和党员干部把扶贫工作必须务实、脱贫过程必须扎实、脱贫结果必须真实“三实”要求贯穿到脱贫攻坚全过程,在真帮真扶、苦干实干中不断提升贫困群众满意度。
       (五)在督查考核上必须从严从实。破解深度贫困问题,必须发挥督查考核的利器作用,以最严格管理持续传导压力。一是开展专项治理。以开展脱贫攻坚“作风建设年”活动为契机,加强常态化明察暗访,实施最严格考核评估,加大扶贫领域腐败和作风问题专项治理力度,集中力量解决脱贫领域“四个意识”不强、责任落实不到位、工作措施不精准、资金管理使用不规范、工作作风不扎实、考核评估不严格等突出问题。二是改进考核方式。不断总结经验,完善督查考核方式方法,注重利用大数据等现代化信息技术手段,客观全面反映工作实效,提高考核效率,减少考核成本,减轻基层负担,做到科学考核、严格考核、优化考核。三是加强结果运用。把考核结果运用与“三项机制”落实紧密结合起来,对扎实帮扶、有亮点、有成效的大张旗鼓地给予表彰奖励,对完不成任务、弄虚作假、数字脱贫的要严肃问责、严肃处理,切实用严督实考倒逼工作落细落实落到位,确保打赢打好深度贫困地区脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。
     (作者系商洛市扶贫局局长、副局长、科长)


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