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全面深化改革:顶层设计与基层探索的互动模式
领导干部网 日期:2018/12/2 21:31:14 来源:北京日报
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张克

  习近平总书记在十八届中央深改组第七次会议上强调,“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索,鼓励不同区域进行差别化试点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。实现顶层设计和基层探索良性互动、有机结合,既需要发挥顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用,也需要及时对基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼升华,在更大范围推广行之有效的制度创新。系统总结全面深化改革时期的改革实践,可以将顶层设计与基层探索互动机制归纳为三种主要模式。

  “规划-试点”模式是指由上级主导改革方案的规划设计,选择若干地区或行业开展分类分层试点,适时吸纳试点有益经验优化顶层设计,在更大范围内推进改革。“规划-试点”模式近似于一场控制性实验,通常有明确的试点评估反馈机制和试点期限。试点期限届满后上级需要对基层探索情况进行系统评估,在总结问题、吸收经验基础上最终形成全局意义上的改革决策部署。在全面深化改革进程中,国家监察体制改革就是“规划-试点”模式的典型案例。

  归纳而言,以“规划-试点”模式推进改革具有四大优势:分散改革风险、减少决策阻力、降低试错成本、形成示范效应。但也应看到,一些试点地区形成的所谓“经验”并不具有复制推广可能性。从客观方面看,上级有意选择的试点地区一般经济基础等条件较好,成功经验往往具有特殊性,难以为其他区域学习借鉴。从主观方面看,试点地区容易产生心理学上的“霍桑效应”,即意识到了自己是被精心挑选的试验对象,进而加倍投入资源推动改革以博取政绩,这种短期行为下生成的改革经验无法在更大范围内复制推广。

  “规划-试点”模式是指下级根据实际工作需要在上级大政方针指引下自行设计改革方案,报送上级审批授权后执行,上级有选择地对行之有效的地方经验予以复制推广。“请示-授权”模式主要针对一些下级机关需要突破权限的改革事项,多采取“一事一授权、一地一授权”的做法。“请示-授权”模式在改革事项和试点地区选择上具有相对特殊性,常见于各类经济特区、试验区、高新区、开发区等承担综合改革任务的地区。党的十八届三中全会以来,海南、宁夏两地“多规合一”改革试点是“请示-授权”模式的典型案例。

  “请示-授权”模式的主要优点在于有效平衡制度刚性和多样化治理需求,采用“一事一授权”的方式对特定改革事项进行灵活处理,有利于提高改革探索的运行效率,在事权责任划分相对模糊的条件下为地方创新提供合法性支持。然而,这一模式在实际运行中容易导致改革责任模糊化,决策议事协调机构、改革专项小组、改革牵头部门之间缺乏严格和清晰的权力边界划分标准,加强顶层统筹规划和赋予地方更多改革自主权之间存在一定矛盾,改革创新“一收就死、一放就乱”的循环往复现象难以避免。此外,“请示-授权”模式下探索的试点经验通常具有高度地域性特点,普适性不足,上级和其他地区提炼可复制推广普遍规律的转化效率不高。

  “自主-吸纳”模式是指下级在权限范围内自行探索行之有效的改革经验做法,通过各种渠道被上级机关发现并总结升华,最终吸纳为顶层设计在更大范围推广。现阶段这一模式主要适用于地方根据实际需要在不突破现行法律法规和权限的条件下推进的行政管理、公共服务和政务流程优化等工具性改革事项,政治和社会风险较低。事实上,改革开放历史上大部分上升为顶层设计的改革经验都属于“自主-吸纳”模式的产物,这些基层探索没有渠道接受顶层规划的指导,也没有向上级申请专门授权,而是地方因地制宜根据实际需要自主探索完成的,甚至许多地方改革创新在初始阶段并无复制推广主观意愿。近年来,浙江省探索的“最多跑一次”改革、福建三明市探索的三医联动改革是“自主-吸纳”模式的典型案例。

  “自主-吸纳”模式中上升为顶层设计的基层改革创新经验多以解决实际问题为导向,经过不同区域地方自主学习实践和多层级改革主体反复甄别,对特定领域改革具有较高的复制推广价值。但是,由于这一模式中上级未在地方创新实践的事前和事中介入,不可避免地导致改革经验的系统性、整体性、协同性不足,一些需要综合配套、前后呼应、上下联动的改革事项亟待加强系统集成。

  (作者单位:国家行政学院公共管理教研部)


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