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试论地方人大“三会”及其运行
陕西省宝鸡市金台区人大机关 张天科
领导干部网 日期:2019/11/6 8:52:09 来源:
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        人大“三会”一般是对人民代表大会会议、常务委员会会议和常委会主任会议的统称。人代会、常委会、主任会都是以会议形式存在,人大及其常委会行使职权、发挥作用,主要就是通过召开“三会”形式来进行的。那么,人大“三会”的内涵性质、各自职权是什么,有哪些特点?它们之间有什么联系和区别,日常如何运行?这些都需要我们认真思考和深入探讨。
        一、人大“三会”的性质及其特点
        人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主,行使管理国家权力的重要组织形式,是社会主义上层建筑的重要组成部分。根据国家的一切权力属于人民和民主集中制的原则,按照法律程序,由选民在民主选举的基础上产生各级人民代表大会代表,组成全国和地方各级人民代表大会。再由人民代表大会选举产生国家机关——人大常委会、人民政府、人民监委会、人民法院、人民检察院,依照法律规定和各自的职责范围开展工作,向人大负责,并接受人大的监督。在地方国家权力机关的活动中,人民代表大会会议占据中心支配地位,处于权力体系的最顶端,依法实施的是国家最高权力,至高无上,无可替代;而人大常委会则是人民代表大会设立的常设机关,由人大产生,对人大负责,向人大报告工作,接受人大的监督,其履职行权由人大授权,性质上源于人大、归属人大,是人大的下设机构,地位和作用低于人大;人大常委会主任会议作为一个法定组织机构,主要是主持常委会的重要日常工作,负责处理常委会的日常事务,处于人大常委会机关的“核心位置”,是人大会议的组成部分,主任会议虽然不像人代会、常委会那样直接行使地方国家权力,而是采用议案的方式提请常委会审议决定,通过常委会行使权力。
        无论是人民代表大会会议,还是人大常委会会议、人大常委会主任会议,简称人大“三会,”行使职权的基本方式是举行会议,主要是通过召开人代会、人大常委会、主任会议,议事决策,履职行权,实现法定权力。
        县级以上地方各级人民代表大会及其常委会会、主任会议主要有四个独有的特点:一是人大及其常委会会议是权力机关依法召开的会议,是行使权力的主要形式。宪法和地方组织法规定了县级以上地方各级人民代表大会及其常委会拥有十多项职权,这些权力必须通过人民代表大会会议或常委会会议来行使,这是其他会议所没有的。二是人大及其常委会会议是按照法律规定举行,并且必须按法定的程序进行。地方组织法关于“代表大会每年举行一次”、关于“常委会会议每两个月至少举行一次”的规定,各级人民代表大会及其常委会的议事规则关于人大会议内容和程序的规定等都是法定的,不能违背的,这些法定程序也是其他会议没有的。三是人大及其常委会会议上通过的地方性法规,作出的决议、决定,通过的干部任免事项等,都具有法律效力;主任会议议决的事项虽然没有强制力和约束力,政府和“一委、两院”同样必须依照实施,这也是人大会议独有的特点。四是人大工作与党政机关工作有很大的不同,集体有权,个人无权,各项职权都必须按照民主集中制原则,依照法定程序,在会议上集体行使,集体决定问题,遵规运行。
        二、人大“三会”的区别与联系
        人代会、常委会和主任会简称“三会,”是人大会议的组成部分,都以会议的形式存在,是人大机构存在的外在形式,是人大权力的基本载体,它们之间相互联系、相互依存,相互作用,共同构成了人民代表大会制度。同时三者之间有着十分明显的不同之处:
        一是性质不同。人代会是国家权力机关,处于国家权力设计的最顶端,人大常委会是国家权力机关的常设机关,是本级国家权力机关下设的日常工作机构,主任会是协调处理人大常委会日常事务的机构,归属于人大常委会。
        二是产生方式不同。县级(不包括县级)以上各级人民代表大会由下级人民代表大会选举人大代表产生,如全国人民代表大会是由各省、自治区、直辖市、特别行政区、解放军选出的代表产生的;县、乡级人民代表大会由选民直接选举人大代表产生。而县级以上人民代表大会常务委员会(包括主任会议成员)是由本级人民代表大会选举产生的。
        三是人员组成不同。各级人民代表大会由本级人民代表大会代表组成。而各级人大常委会由本级人民代表大会产生,即由本级人民代表大会选举产生常委会委员长(主任)、副委员长(副主任)、秘书长、委员组成人民代表大会常务委员会(县级人大常委会则由主任、副主任、委员组成)。而各级人大常委会主任会议则由主任、副主任和秘书长组成。
        四是职权不完全相同。人民代表大会的职权更重要、更带有根本性。如在审查批准预算方面,人民代表大会审查批准预算,而人大常委会只能根据本级政府的建议,对预算作部分变更;在立法权方面,有地方立法权的地方规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,只能由人民代表大会通过,不能由人大常委会通过。人事选举任免政府组成人员方面,人民代表大会选举本级人民政府的领导人员,而人大常委会只能任命本级“一府一委两院”的个别领导人员以及组成部门的领导人员等。
        五是存在方式不同。人民代表大会以会议的形式存在,一般每年开一次会议。而人大常委会和主任会议是任期内的常设制,主要是在闭会期间运转。
        六是效能不同。人大及其常委会有重大事项决定权、立法权(地市以上)、监督权和任免权,具有强制力、约束力。而主任会议作为协调处理人大常委会日常事务的机构,其本身没有决定权、监督权和任免权。
        三、人大“三会”的组织运行
        (一)地方人民代表大会会议召开程序
        地方各级人民代表大会会议是本级全体人大代表参加的会议,是代表机关行使职权的重要方式。代表大会形式一般分为例行会议和临时会议。例行会议,是指宪法和地方组织法规定必须召开的会议,规定地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议,可以临时召集本级人民代表大会会议,解决一些突发性和临时需要讨论、决定的重大问题。一般情况下,人民代表大会会议都应公开举行。
地方人民代表大会会期,省市级5-7天;县区级3-5天;乡镇级1-2天。人代会召开程序大致可以分为下面几个流程:
        1、决定召开人代会。首先由人大常委会办事机构一般在会议召开的两个月前,提出关于召开人民代表大会会议的建议,主要内容是会议议程和召开的时间。然后经主任会议、人大党组会议研究同意后,以党组名义向同级党委请示,经党委批准后,在人代会召开的一个月前召开人大常委会会议,作出关于召开人民代表大会会议的决定,并向社会公布。
        2、成立人代会筹备处,负责人代会召开前的所有准备工作。筹备处一般由一名党委或者人大领导负责,下设秘书、材料、组织、宣传、计划预算、议案、总务、安全保卫等若干工作组。各组按照分工要求,抽调人员,开展各项筹备工作。人代会召开后,筹备处即转为大会秘书处。
        3、组成各代表团。代表团是各级人大代表参加本级人民代表大会会议时组成的临时性组织,代表团会议是各级人民代表大会审议议案和报告的主要形式。人代会举行前,代表原则上按照行政区域或选举单位组成代表团,驻地人民解放军可单独组成代表团。代表团各自成立临时党支部。
        4、提出人代会议程草案、主席团和秘书长名单草案等。人代会举行前一周,需要再召开一次专门的人大常委会会议,主要内容是:向人代会预备会议提出会议议程草案;提出主席团和秘书长等名单草案;决定大会列席人员;审议通过人大常委会工作报告稿;确认补选代表的代表资格等。
        5、召开人民代表大会预备会议、正式会议。人民代表大会开会有几种不同形式,在长期实践中形成了一些经典的系列会议形式,后来都以法律法规或议事规则的形式固定下来。这些形式包括:代表团召集人会议、预备会议、主席团会议、大会全体会议、代表团会议、代表团小组会议等。
        6.听审报告,通过决议决定。组织代表对提交大会的“六个报告“(人大常委会、政府、财政、计划、法院、检察院)进行审议,并通过“六个报告“决议草案。
        (二)地方人大常委会议的召开和议事程序
        地方人大常委会议是由全体常委会组成人员构成,一般每两个月召开一次,在人大闭会期间进行。议事程序是讨论和决定问题的方式和步骤,一般包括四个环节,即议案提出、审议、表决和公布。
        根据有关法律规定,常委会的议案主要有四类:法律案、决定案、决议案、人事任免案。第一道程序是提出议案。有权提出议案的主体是主任会议、地方各级政府、人大各专门委员会、常委会组成人员联名。审议是议事程序的中心环节,常委会审议议案主要采取分组审议的方式。议案经过常委会充分审议后,需要作出决定、决议时,必须进行表决。常委会表决议案主要采用按表决器或无记名投票的方式。议案的通过采取绝对多数原则,即由常委会全体组人员过半数通过。
        常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。全体会议主要是听取议案的说明,听取各项报告,对议案进行表决,它是常委会行使职权主要的并有决定性权威的会议形式。分组会议主要是对各项议案和报告进行审议讨论。联组会议是在分组会议的基础上召开的各组联席会议,对有关问题展开进一步的讨论和询问,使审议更加深入。
        依照法律规定,人大常委会会议每两个月至少举行一次,所以地方各级人大常委会每年至少举行6次。每次会议间隔不能超过两个月,具体开会时间可安排在双月或单月下旬。
        (三)主任会议的召开和运行
        根据人大工作实际需要,主任会议可以定期召开,如一月举行一次;也可以不定期召开,一周或两周一次,也可临时开会,以便随时解决问题。
        主任会议在工作方式上实行集体负责制,充分发扬民主,任何问题的决定,都在充分讨论、听取各方面意见后,以少数服从多数的原则决定。
        主任会议履行职责所采用的工作方式,可分为两种:一种是履行职责的,采用合议制,即召开全体成员会议,按照民主集中制原则,集体讨论、决定问题。对讨论事项的处理,分别采用会议纪要、作出决定或提请常委会审议等方式。另一种是主任会议领导办事机构完成工作任务的,则是采用集体领导与分工负责相结合的方式,即主任会议集体对有关问题议决之后,由主任会议成员分工抓落实。在实施过程中,遇到问题可直接请示分工负责的领导,该领导成员在集体议定的原则范围内,有权临时作出处置,无需事无巨细,统统集体研究,以保证人大机关的工作效率。
        主任会议应遵循以下原则:1、合议制的原则,即与人代会、常委会集体行使职权相一致,主任会议讨论、决定的事项,必须集体进行,个人无权决定。2、合法性的原则,即主任会议作为人大的一个领导集体,它所议决的事项,必须是法律规定的属于主任会议职权范围的事项,不允许超越法律规定,去包办、代替常委会的职权。3、不直接行使地方国家权力的原则,即主任会议不像人代会、常委会那样直接行使地方国家权力,而是采用议案的方式提请常委会审议决定,通过常委会行使权力。也不以独立机构的名义直接对外行文,讨论、决定的事项一般采用编印《主任会议纪要》或由常委会办公室行文。
        主任会议这种导向作用,通常采用三种方式来实现。一是提出议案。主任会议从党和人民的利益出发,根据党委的决策或通过调查研究,并进行科学论证,提出切实可行的议案。二是对所有向常委会提出的议案进行初审,通过初审决定取舍,起到筛选、把关的作用。三是主任会议成员个人在会议上发言。他们以对党对人民高度负责的精神,以实事求是的科学态度,建言献策,努力使党的主张成为代表、委员的共识,并通过一定的法律程序,转化为国家意志。(陕西省宝鸡市金台区人大机关 张天科)5


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